Los obstáculos Técnicos
al Comercio (OTC) nacen de la necesidad de cautelar el derecho
de los consumidores a una libre elección informada de los
productos que consumen. Los países crean y comunican regulaciones
que nivelan las garantías de calidad de los productos importados
con las mismas garantías con que se producen internamente.
Es decir, se trata de una aplicación progresiva del principio
de trato nacional, regulado por la OMC y los acuerdos comerciales
bilaterales.
¿Qué se entiende por un Obstáculo
Técnico al Comercio?
Antes se hizo referencia
a la calidad sanitaria de los productos exportables. Pero no basta
que la Autoridad garantice o certifique la calidad sanitaria de
los mismos. Pues la calidad sanitaria de un producto en definitiva
representa un concepto de calidad básica o ‘piso’
(mínimo indispensable a cumplir) y tiene una connotación
o ámbito de aplicación bastante acotado. La normativa
cautelante de esta calidad sanitaria, que requiere el producto
importado, es definida por el Estado del país importador.
Pero también se puede distinguir un concepto distinto,
más amplio de calidad que desde el sector privado definen
los compradores del país importador.Su amplitud hace referencia
a otros atributos del producto, diferentes o no necesariamente
relacionados con los sanitarios y la inocuidad.
Este concepto de calidad, que se encuentra muy asociado a la seguridad
del consumidor, se ha instalado en el centro de la competencia
internacional, sobre la base de ofrecer y perseguir la máxima
satisfacción del consumidor. En los grandes mercados internacionales,
la competencia para ganar nuevos consumidores se rige cada vez
más por diferenciar la calidad de los mismos productos
y por dar máxima información sobre sus atributos
técnicos, su seguridad y sobre las condiciones que rodean
su producción.
La necesidad de cautelar el derecho de los consumidores a una
libre elección informada de los productos que consumen,
obliga a la competencia y a los propios países a crear
y comunicar regulaciones que nivelen las garantías de calidad
de los productos importados con las mismas garantías con
que se producen internamente (aplicación del principio
del trato nacional).
En este caso, la aplicación del principio del trato nacional
está invirtiendo los términos anteriores de la exigencia,
ya que se le obliga al producto importado a cumplir las mismas
exigencias o requisitos que se le exige al producto nacional.
(Antes se habló de que al producto importado no se le puede
exigir más de lo que se le exige al producto nacional).
Con ello la difusión de las normas técnicas ha adquirido
una relevancia creciente para nivelar la competencia entre productos
nacionales e importados.
La adopción de normas de fabricación y de muy variados
reglamentos técnicos, que afectan al producto y a su proceso
y entorno de producción, ha resultado de acciones unilaterales
de cada país y su generalización en los grandes
mercados importadores, ha creado una alta variabilidad en las
normas de un mismo producto, entre uno y otro país o entre
regiones distintas del planeta. Con ello el riesgo de que estas
normas técnicas obstaculicen el comercio internacional
ha ido en aumento. Tener demasiadas normas diferentes hace la
vida difícil a los productores y a los exportadores, lo
que ha conducido a percibirles como verdaderos Obstáculos
Técnicos al Comercio (OTC). Pero siendo ésta una
tendencia inevitable surge entonces la pregunta central:
¿Cómo asegurar que las normas sobre OTC
sean realmente útiles?
Justamente para responder a esta pregunta fue necesario que se
suscribiera multilateralmente en el marco de la OMC un Acuerdo
sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (Acuerdo OTC),
que es al que toman como referencia los acuerdos comerciales bilaterales
que ha suscrito Chile. En este Acuerdo la OMC identifica el problema
antes expuesto y encamina una normativa para resolverlo en la
práctica del comercio internacional (www.wto.org, cambiar
a idioma español y buscar en link temas comerciales).
El Acuerdo OTC, al igual que el Acuerdo MSF de la OMC, tiene como
objetivo incentivar el uso de normas internacionales que contribuyan
a una mayor disciplina, ordenamiento y armonización de
los reglamentos nacionales. La configuración de un sistema
internacional que ordene los OTC contribuye a cautelar los intereses
de los consumidores en los países importadores y a echar
las bases jurídicas institucionales para el desarrollo
de un sistema mundial de comercio más transparente, seguro
y confiable. Esto implica que países importadores y exportadores
tienen que compatibilizar la formulación y cumplimiento
de normas técnicas transparentes, no discriminatorias y
no distorsionantes de comercio.
El Acuerdo dispone que toda norma y reglamento debe: a)
ser notificadas o comunicadas oportunamente, b) tener
una finalidad legítima y c) el impacto
o costo de aplicar la norma debe ser proporcional al propósito
de ella. También se dispone que si hay dos o más
formas de lograr el mismo objetivo, se deberá adoptar por
la alternativa menos restrictiva para el comercio.
¿Cuáles
son los objetivos específicos y ámbitos de aplicación
de los OTC?
Sin ser exhaustiva, la OMC distingue los siguientes tipos de OTC
según sean los objetivos de aplicación de las normas
y reglamentos técnicos:
Protección de la seguridad de las personas
La mayoría de los reglamentos técnicos y normas
se adoptan con objeto de proteger la seguridad o la salud de las
personas. Tratándose de seguridad, por ejemplo, están
los reglamentos nacionales que exigen que los automóviles
lleven cinturones de seguridad o airbags para minimizar las lesiones
en caso de accidentes de carretera o que los enchufes eléctricos
se fabriquen de manera que protejan a los usuarios. En la misma
categoría pueden señalarse reglamentos que restringen
y que obligan a advertir, por ejemplo, sobre pinturas con riesgos
de inhalación de plomo, sobre otros productos que contienen
asbesto, productos químicos susceptibles de reacciones
químicas peligrosas, etc. También resulta destacable
citar al respecto la legislación de EE.UU. contra el bioterrorismo,
cuyo objetivo de seguridad nacional por resguardar el de las personas
en su calidad de consumidores incide en los procedimientos de
comercio.
Protección
de la salud de las personas
En cuanto a los reglamentos cuyo objetivo es la protección
de la salud humana, los más evidentes son el empleo de
etiquetados advirtiendo sobre el uso restrictivo de medicamentos
o sobre su formulación, que los cigarrillos pueden ser
perjudiciales para la salud o sobre el uso de artefactos o productos
con riesgos eléctricos, de combustión o de explosión.
Notable resulta la normativa con que la UE exige etiquetar, advirtiendo
cuando se trata de alimentos originados en una manipulación
genética (transgénicos), norma que en el mercado
norteamericano se rechaza para proteger a los productores de productos
transgénicos en su competencia con los mismos productos
convencionalmente producidos. En general, la mayoría de
las medidas relacionadas con el control de enfermedades humanas
quedan regidas por el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos
al Comercio, salvo que se trate de enfermedades propagadas por
los vegetales o por los animales (como la hidrofobia).
Protección
de la salud y la vida de los animales y los vegetales
Actualmente son muy corrientes
los reglamentos que protegen la salud y la vida de los animales
o de los vegetales. Su objetivo es que no se extingan especies
animales o vegetales amenazadas por la contaminación del
agua, la atmósfera y el suelo. Algunos países, por
ejemplo, prohíben la captura de peces de especies amenazadas
antes de que hayan alcanzado determinado tamaño y en la
UE se destaca la observancia de las normas en defensa del bienestar
de los animales.
Protección
de la salud y la vida de los animales y los vegetales
Actualmente son muy corrientes los reglamentos que protegen la
salud y la vida de los animales o de los vegetales. Su objetivo
es que no se extingan especies animales o vegetales amenazadas
por la contaminación del agua, la atmósfera y el
suelo. Algunos países, por ejemplo, prohíben la
captura de peces de especies amenazadas antes de que hayan alcanzado
determinado tamaño y en la UE se destaca la observancia
de las normas en defensa del bienestar de los animales.
Protección
del medio ambiente
La mayor preocupación de los consumidores con respecto
al medio ambiente, como consecuencia de los crecientes niveles
de contaminación de la atmósfera, el agua y el suelo,
ha inducido a muchos gobiernos a adoptar reglamentos encaminados
a la protección del medio ambiente. Entre ellos figuran,
por ejemplo, los relativos al reciclado del papel y de productos
plásticos y a los niveles de emisión de gases de
los vehículos a motor o a dispositivos ahorradores de energía.
Prevención
de prácticas que induzcan a error
La mayor parte de esos reglamentos prevén la protección
de los consumidores mediante su información, en forma principalmente
de prescripciones en materia de etiquetado, por ejemplo, en calzados,
textiles, plásticos, etc. Otros reglamentos incluyen prescripciones
en materia de clasificación y definición, grado
de fragilidad, embalaje y medidas (volumen, peso, grados brix,
grados alcohólicos, etc.), instructivos de uso o modo de
manipulación para impedir prácticas que induzcan
a error o riesgos de daño por exposición a temperaturas
o a condiciones ambientales determinadas de humedad o de exposición
solar.
Otros objetivos
Otros objetivos de los reglamentos son la calidad, la armonización
técnica, la comunicación de atributos que hagan
comparables los productos o, simplemente, la facilitación
del comercio. Los reglamentos relativos a la calidad -por ejemplo,
los marketing orders que exigen que las frutas, legumbres y hortalizas
alcancen un determinado tamaño para poder ser objeto de
comercio- son muy corrientes en países como EE.UU., UE,
Japón y la EFTA. Los encaminados a la armonización
de ciertos sectores, por ejemplo los de las telecomunicaciones,
entre equipos electrónicos y su compatibilización
con módulos periféricos, están muy extendidos
en regiones económicamente integradas, como la Unión
Europea y la EFTA. En cuanto a las normas que obligan a mantener
informados a los consumidores, para orientarles mejor en sus decisiones
de compra del producto, figuran aquellos reglamentos que regulan
la comunicación de las características específicas
de un producto, por ejemplo del tamaño, su procedencia,
la composición de materiales o sustancias, la forma, el
diseño, las funciones o el rendimiento, o bien advirtiendo
la manera en que se etiqueta, protege o embala antes de ponerlo
en venta. En otros casos, se obliga a comunicar la manera en que
se elabora un producto, ya que ésta puede influir en esas
características, en cuyo caso se termina exigiendo la elaboración
de reglamentos técnicos y normas relativas a los procesos
y métodos de producción en lugar de obligar a especificar
las características mismas del producto.
¿Cómo distinguir entre los ámbitos de aplicación
del Acuerdo OTC y del Acuerdo MSF?
Muchas veces, el ámbito de las MSF se confunde con el de
los OTC.
Para aclarar esta aseveración, es importante destacar que
el Acuerdo OTC opera con objetivos y principios similares a los
del Acuerdo MSF en cuanto a ordenar, disciplinar y armonizar internacionalmente
el proceso de adopción y aplicación de normas nacionales.
Pero sus principales dos diferencias residen en que el Acuerdo
OTC busca asegurarle al consumidor la entrega de información
sobre su calidad técnica, es decir, no exclusivamente sanitaria,
mientras que las MSF previenen riesgos cuya evaluación
se sustenta en principios científicos y no sólo
en una eventual necesidad de informar al mercado. La evaluación
del riesgo de no lograr el objetivo no determina la legitimidad
o ilegitimidad de un OTC, tal como sí ocurre con el Acuerdo
MSF.
Por eso es que en el caso de los alimentos, por regla general,
las medidas sanitarias o fitosanitarias no consideran requisitos
en materia de etiquetado, sobre el valor nutritivo de los mismos,
las normas de calidad y la reglamentación de su embalaje,
pero sí se consideran cuando quedan afectas al cumplimiento
de normas del Acuerdo OTC.
En cambio, por definición, los reglamentos que se refieren
a la contaminación microbiológica de los alimentos,
a su vencimiento o en el que se establecen niveles autorizados
de residuos de plaguicidas o de medicamentos veterinarios en que
se identifican los aditivos alimentarios autorizados, sí
quedan sujetos al Acuerdo MSF. Este último también
se hace extensivo a ciertas prescripciones en materia de embalaje
y etiquetado si ellas guardan relación directa con la inocuidad
de los alimentos.
En el marco de esta distinción de ámbitos corresponde
entender que la certificación de Buenas Prácticas
–sean éstas Agrícolas, Manufactureras, de
Transporte, Ambientales, Laborales- representan OTC que persiguen
dar confianza a los consumidores, garantizando inocuidad de los
alimentos y sustentabilidad ambiental y social de los productos
exportados a un costo similar que el pagado por la producción
interna de los países importadores. La certificación
de Buenas Prácticas y del Hazard Analisis and Critical
Control Point (HACCP) o Análisis Aleatorio sobre Puntos
de Control Críticos, como método de prevención
y monitoreo permanente de la inocuidad, forma parte de los sistemas
de trazabilidad de los alimentos, como condición de garantizarle
al consumidor alimentos seguros.
Ejemplos de obstáculos
técnicos al comercio
¿Cuáles son los problemas más recurrentes
presentados por los países al Comité de OTC de la
OMC?
La experiencia indica
que los problemas de discusión más frecuentes son:
1.
Medidas más restrictivas al comercio de lo necesario.
2. Prácticas de comercio
discriminatorias.
3. Ausencia de notificación
o falta de notificación oportuna a la OMC de proyectos
de reglamento técnico o de procedimientos de evaluación
de la conformidad.
4. Fechas de entrada en vigencia
de medidas no permiten plazos razonables de observaciones y ajustes
de las mismas.
5. Falta de respuesta a los comentarios
que los países formulan a los proyectos de reglamento y
de procedimientos de evaluación de la conformidad.
6. No se consideran las normas
internacionales en la elaboración de los reglamentos técnicos
y procedimientos de evaluación de la conformidad.
¿Cuál
es el aporte que hacen los acuerdos comerciales bilaterales, más
allá del Acuerdo OTC de la OMC, para facilitar las exportaciones
chilenas?
Al ampararse en el Acuerdo OTC
de la OMC, todos los Acuerdos bilaterales en esta materia lo que
hacen es reafirmar los objetivos y principios suscritos ante la
OMC. Pero, más que eso, con ellos se crea el mismo espacio
de bilateralidad que, al igual que en el caso de los Acuerdos
sanitarios, brinda la oportunidad de buscar una verdadera armonización
de los OTC a través de una mayor institucionalización
de las relaciones.
Todos los acuerdos comerciales suscritos por Chile, con excepción
del de Canadá, contemplan disposiciones sobre OTC. En particular,
los TLC con Estados Unidos, Corea, Japón, Unión
Europea, México, Centroamérica, Panamá, Perú,
Ecuador y Colombia, disponen explícitamente la existencia
de un Capítulo OTC, con una institucionalidad dada por
un Comité OTC. (Ver:
http://www.reglamentostecnicos.cl/OtroDocumento/AcuerdosComerciales
y www.direcon.cl o www.acuedoscomerciales.cl).
Este Comité actúa
como un facilitador comercial y foro para implementar acciones
de cooperación bilateral y abordar los problemas específicos
que puedan surgir en su relación comercial en materia de
OTC. Los capítulos OTC de los Acuerdos no establecen medidas
específicas sectoriales, como por ejemplo el que se acepten
los certificados de aprobación de los productos eléctricos
emitidos en el país de origen, sino más bien se
refuerzan las disciplinas OMC y se propicia la cooperación
en términos de conocimiento de las medidas que rigen en
ambos países y las posibilidades de concertar, entre otros,
acuerdos en relación a la equivalencia de los reglamentos
técnicos de los países, aceptación de los
resultados de la evaluación y/o acuerdos de reconocimiento
mutuo.
Como resultado de las negociaciones comerciales y como aporte
a las buenas prácticas regulatorias, el Ministerio de Economía
dictó el decreto 77/04, el cual establece los pasos que
deben seguir las Autoridades en Chile para elaborar, adoptar y
aplicar reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación
de la conformidad. Entre otros aspectos, los Ministerios, Servicios,
etc. deben publicar en un medio de circulación nacional
o bien en la página Web de sus instituciones, los proyectos
de reglamentos y permitir que todos los interesados, ya sea nacionales
o de terceros países, tengan oportunidad de hacer presente
sus comentarios antes que la normativa sea dictada, lo que significa
una mejor regulación y reduce los espacios para que después
sea cuestionada, es decir, se facilita el comercio.
(Ver: http://www.reglamentostecnicos.cl/OtroDocumento/ComisionNacional).
El Ministerio de Economía también ha llevado a cabo
capacitaciones tanto al sector público como privado sobre
estas buenas prácticas y sobre los derechos que tiene el
país frente a regulación extranjera que se aparte
de las obligaciones internacionales. Se notifica a la OMC los
proyectos de reglamentos extranjeros y se distribuye a nivel nacional,
las notificaciones que hacen otros países.
En materia de transparencia y gracias a los fondos europeos en
el marco del Acuerdo Chile-UE, se creó el Portal de Reglamentos
Técnicos
(www.reglamentostecnicos.cl ), que por una parte contiene la mayoría
de los reglamentos técnicos aplicables en nuestro país,
así como también aquellos vigentes en la Unión
Europea. Incluye además los requisitos ambientales del
mercado europeo.
¿Cómo
operan los sistemas verificadores del cumplimiento de los OTC?
En primer lugar, los fabricantes y los exportadores necesitan
saber cuáles son los reglamentos técnicos que se
exigen en sus posibles mercados y de qué forma deben demostrar
que cumplen con las especificaciones exigidas (evaluación
de la conformidad). Esta no es una tarea fácil. Conforme
el comercio internacional crece y se diversifica, el tema de los
OTC va adquiriendo una cobertura o una malla de referencias cada
vez más amplia y compleja. Alrededor de 900 reglamentos
técnicos o procedimientos de evaluación de la conformidad
nuevos o modificados se notifican cada año a la OMC. El
Comité de Obstáculos Técnicos al Comercio
de la OMC es el principal centro de intercambio de información
para los miembros y también el principal foro para que
los países le den seguimiento a los reglamentos y su aplicación,
examinándolos de forma cruzada entre sí.
Existen varias formas de demostrar que un producto cumple con
las especificaciones de un reglamento técnico. Una de ellas,
es la “declaración del proveedor”, situación
en la cual es el proveedor quien declara que el producto cumple.
Esta es la modalidad más valorada por los exportadores
por su simplicidad y bajo costo. Para productos que puedan representar
un mayor riesgo, los países pueden requerir que los productos
sean certificados por organismos de evaluación de la conformidad
de los países de importación o bien por organismos
reconocidos internacionalmente por su competencia técnica.
Aquí también cobran relevancia los Acuerdos que
ha suscrito Chile y que incorporan el tema OTC en su cobertura,
ya que a través de la cooperación bilateral se puede
llegar a concretar iniciativas que deriven, entre otras, al reconocimiento
mutuo o unilateral de los resultados de una o más evaluaciones
de conformidad, lo que en términos prácticos significa
que el país importador acepte los resultados de laboratorios
y certificaciones efectuadas al producto en el mercado exportador
y por lo tanto no exige una nueva certificación para su
comercialización en el mercado importador.
Por lo general, son los agentes privados los que deben demostrar
que los productos cumplen las prescripciones establecidas en los
reglamentos y normas del país importador. Esto ocurre en
los más diversos ámbitos que comprenden estos temas,
como por ejemplo, sucede con los programas de aseguramiento de
calidades específicas (Buenas Prácticas Manufactureras,
Agrícolas, Ganaderas, de Transporte, Forestales, etc.),
procedimientos de monitoreo HACCP, habilitación y funcionamiento
de sistemas de trazabilidad, certificación de sellos ISO
9000, ISO 15000, certificación de sistemas de producción
y comercialización de producciones bioorgánicas,
temas de metrología, etc.
El hecho que los estándares técnicos quedan definidos,
para el grueso del comercio internacional, por los grandes mercados
consumidores, de productores y de importación del hemisferio
norte ha significado que sean estos países los que han
liderado el desarrollo de un creciente mercado de certificación
técnica de productos y de acreditación de una diversidad
de agentes participantes en este sistema. En él, múltiples
agencias o empresas de servicios certificadores, acreditadores
y técnicos verificadores, con sus sellos propios de marca,
compiten entre sí para certificar el cumplimiento de los
reglamentos técnicos ante la autoridad fiscalizadora pública
del país importador.
Conforme el comercio exportador del hemisferio sur hacia el norte
ha estado creciendo, los grandes sellos certificadores de calidad
también extienden sus cadenas de trabajo hacia nuestros
países, lo que va pari passu con las exigencias crecientes
de calidad de esos grandes mercados consumidores.
¿Cuáles
son los OTC más frecuentes con que se enfrentan los exportadores
chilenos en los mercados de destino?
Una advertencia de orden
general para el exportador chileno. En el cuadro antes descrito,
un mismo producto destinado a distintos mercados, en la realidad,
podrá sin embargo enfrentarse al cumplimiento de OTC o
de reglamentos técnicos aparente o efectivamente diferentes,
que norman la importación de ese mismo producto. En otros
casos, estas normas podrán ser sólo aparentemente
similares. Pero, en la práctica misma del comercio, son
las interpretaciones que hace la autoridad importadora de esos
reglamentos las que valen, al decidir si el producto finalmente
ingresa o no al mercado importador. Es común que estas
interpretaciones pueden observar un alto grado de discrecionalidad.
Detrás de esta realidad se manifiesta la insuficiente armonización
o también puede resultar de la insuficiente claridad o
de la amplitud o imprecisión con que se formulan esos reglamentos
técnicos y procedimientos de evaluación de conformidad,
y que por lo mismo pueden quedar sujetas, por parte de la autoridad
importadora, a interpretaciones discriminatorias o inhibitorias
de comercio. Por eso, será conveniente entonces que el
exportador para prevenir estos riesgos se haga asesorar por empresas
que homologan interpretativamente estos reglamentos y procedimientos
de evaluación para mercados con culturas importadoras tan
distintas, como pueden ser los de Brasil, la UE, Japón,
China, Malasia o Venezuela.
En un orden más concreto e ilustrativo del alcance práctico
que pueden adquirir los OTC, el Ministerio de Economía
realiza y actualiza anualmente un catastro de los principales
OTC que han estado afectando a la oferta exportadora chilena,
(http://www.economia.cl). En este catastro se advierte que los
OTC identificados son los que han informado exportadores chilenos
afectados, pero sin que su consideración implique ‘prejuzgar
su legalidad en el marco de las reglas acordadas en el comercio
internacional’, ya que no necesariamente se trata de obstáculos
comprobadamente ilegítimos o prohibidos por el Acuerdo
OTC de la OMC.
De un año a otro, algunos de estos OTC quedan superados,
pero aparecen otros.
En su versión de 2007, a modo de ilustración, sólo
para algunos países de los considerados en este catastro,
se hace una selección destacándose los siguientes
OTC:
